Economía política, Leyes y regulación, Medios de pago y tecnología

Bases normativas e institucionales para la gestión de la liquidez en dolarización (tercera entrega: reformas tributarias y su contribución)

Empiezo en esta tercera entrega a referirme a normas y políticas concretas que han contribuido a la gestión de la liquidez en dolarización de manera expansiva y redistributiva, discusión conceptual mantenida en la segunda entrega de estos posts. Como lo había anticipado, me referiré a varias normas y políticas sin el afán de cubrir todo lo que se ha hecho en el Ecuador en política económica en la última década. De tal forma, un criterio de selección será concentrarme en el último periodo de gobierno 2013- 2017. Si embargo, hay reformas y políticas de temprana aplicación que por su relevancia requieren ser mencionadas antes que nada.

En primer lugar me refiero a las reformas que constituyeron la Ley de Creación de la Red de Seguridad Financiera de fines de 2008 que permitió que el Ecuador tenga un verdadero Fondo de Liquidez (1) constituido con los aportes de las propias instituciones financieras. Este mecanismo, diseñado para solventar necesidades extraordinarias de liquidez de las entidades financieras, permitió traer reservas líquidas del sistema financiero que otrora se mantenían invertidas en el exterior. La puesta en marcha de dicho fondo junto con el establecimiento del Coeficiente de Liquidez Doméstica por parte del Directorio de Banco Central en 2009 fueron las dos grandes regulaciones adoptadas por la Revolución Ciudadana para fortalecer una gestión local de la liquidez del sistema financiero del país. En segundo lugar, merecen ser mencionadas la promulgación del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas de 2010, que permitió vincular la programación presupuestaria de corto y mediano plano con la planificación nacional, así como del Código Orgánico de la Producción, Comercio e Inversiones aprobado el mismo año que incluye una serie de incentivos diseñados a atraer la inversión productiva y fomentar el acceso a medios de producción.

Reformas tributarias y gestión de la liquidez

Una primera y necesaria mención merece el conjunto de reformas tributarias que, desde la perspectiva antes expuesta, han contribuido a la redistribución de la liquidez y también al cuidado de su salida. Por supuesto, esto no agota el rol de los impuestos en la economía. Los impuestos redistributivos y los incentivos tributarios, desde una perspectiva de flujos macroeconómicos, propenden a re-canalizar liquidez dentro del mismo M2 (sin expansión de la liquidez total) a sectores más vulnerables de la economía y también a los sectores productivos priorizados por el estado. En la última década, las sucesivas reformas tributarias han contribuido dar mayor progresividad al sistema tributario: dar mayor peso a los impuestos que gravan más a quienes tienen más renta. Así mismo, las reformas han buscado hacer más eficiente dicho sistema: evitar la elusión y evasión en el pago de impuestos. Así mismo, algunos impuestos han sido puestos en marcha, no exclusivamente con un objetivo recaudatorio, sino también para contribuir a cuidar que la liquidez permanezca o regrese a nuestra economía (gestión expansiva de la liquidez).

La primera gran reforma al sistema impositivo ecuatoriano de la última década la promulgó la Asamblea Constituyente a finales de 2007 y se denominó Ley Reformatoria para la Equidad Tributaria. Entre otras cosas, en esta reforma se creó el Impuesto a la Salida de Divisas (ISD) con una tasa del 0,5%. Este impuesto, más que recaudatorio, busca desalentar los flujos innecesarios de dólares fuera de la economía para coadyuvar a una mejor gestión de la liquidez. En adelante, este impuesto ha sido sujeto de varias modificaciones. Las leyes reformatorias en materia tributaria de 2008 y 2009 incrementaron el ISD al 1 y al 2% respectivamente. En 2011, el ISD se elevó al 5% a partir de lo cuál se empezaron a detectar mayores indicios de elusión del impuesto por la vía de pagos en efectivo en el exterior. Este hecho no había sucedido antes. Esto constituye un efecto no deseado de demanda de efectivo que, contrario al leitmotiv del impuesto en términos de expansión de la liquidez, ejerce presiones negativas en la caja en divisas de la Reserva Internacional. Esto llevó a generar una última reforma al mismo en el marco de la Ley para el Equilibro de las Finanzas Públicas de 2016 en que se exime el pago del impuesto siempre y cuando los consumos en el exterior se hagan con tarjeta de crédito o débito o cuando se hagan retiros de efectivo en el exterior, es decir, en detrimento del uso de efectivo demandado en el Ecuador y sacado físicamente del país. A futuro es deseable realizar una adecuada y detallada evaluación y afinamiento de este impuesto y su rol en materia de gestión de la liquidez.

El ISD es un ejemplo de un impuesto que, más que recaudatorio, ha buscado generar efectos favorables en el M2 a través del desincentivo a la salida de dólares de la economía. En la misma línea, en 2012 la Ley Orgánica para la Redistribución de los Ingresos para el Gasto Social incrementó el impuesto a los activos en el exterior al 2,5%. Así mismo, en 2016 se aprobaron las reformas referentes a evitar la elusión y evasión del Impuesto a la Renta en herencias, legados y donaciones a través de mecanismos de fideicomisos, fundaciones y otras figuras constituidas fuera del país y especialmente en paraísos fiscales y regímenes de menor imposición. Esta que es quizá la parte más importante que contenía la comúnmente denominada “Ley de Herencias” cuya discusión desató protestas e inconformidad en algunos sectores de la población en el año 2015. Quizá la reforma completa planteada por el Presidente Rafael Correa se volvió inviable políticamente, pero la parte más importante – a criterio de este autor – ya fue discutida y aprobada en la Asamblea Nacional. A más de sumar a una mejor gestión tributaria, estas reformas contribuyen a una gestión proactiva y estratégica de la liquidez en dolarización: favorecer la entrada de liquidez, cuidar su salida y hacer un adecuado uso de la misma dentro de la economía del país.

Hay incentivos tributarios que apuntan a (re)canalizar el ahorro nacional y los capitales extranjeros hacia la inversión productiva en el país también y que, por ende, pueden cumplir un rol expansivo de la liquidez. Si el dinero de un ecuatoriano se invierte en el Ecuador en vez de optar por una inversión fuera o si se atrae capital extranjero hacia la inversión en el país, sobre todo se trata de Inversión Extranjera Directa, los efectos expansivos sobre la liquidez total son relevantes. De ahí la importancia de la aplicación efectiva de los incentivos incorporados en el Código Orgánico de la Producción (2010) y de la vigilancia del cumplimiento de los requisitos de desempeño vinculados a dichos beneficios. En el periodo 2013 – 2017 se incorporaron varios de estos instrumentos en la Ley de Incentivos para la Producción y Prevención del Fraude Fiscal (2014), la Ley de Incentivos para las Asociaciones Público – Privadas y la Inversión Extranjera Directa (2015), el Código de la Economía Social de los Conocimientos, Creatividad e Innovación (2016) y la Ley de Cultura (2016).

Ahora bien, los incentivos deben ir adecuadamente acompañados de requisitos de desempeño referentes a generación de empleo local, transferencia tecnológica y reinversión de utilidades. En palabras sencillas el arreglo debe ser “dando y recibiendo”. Dichos requisitos, que en muchos casos están expresados en normas secundarias, deben solicitarse, verificarse, monitorearse y evaluarse debidamente por las autoridades respectivas. Esta actividad de seguimiento y evaluación ha sido escueta en los últimos años debilitando la contribución efectiva que puede tener la aplicación un incentivo tributario vinculado a una verdadera inversión productiva que le apueste al país. La función legislativa podría cumplir un rol importante solicitando, por ejemplo, al Consejo Sectorial de la Producción informes periódicos sobre la aprobación de incentivos pero, además, sobre el monitoreo del efectivo del cumplimiento de requisitos de desempeño por parte de los inversionistas beneficiarios.

Para finalizar esta entrega, considero importante hacer una referencia final a la implementación de incentivos tributarios para favorecer el uso de medios de pago electrónicos. Anteriormente, se explicó que una gestión proactiva y estratégica de la dolarización requiere favorecer la entrada de liquidez, cuidar su salida y hacer un adecuado uso de la misma dentro de la economía del país. Con respecto a este último punto, la política económica de los últimos años ha hecho una apuesta importante por favorecer el uso de medios de pago electrónicos (tarjetas de débito, tarjetas de crédito, prepago, transferencias interbancarias, pagos móviles) y en la implementación del sistema de Dinero Electrónico gestionado privativamente por el Banco Central del Ecuador que finalmente ha sido entregado al sector privado semanas atrás por propuesta del régimen del Presidente Lenín Moreno. Si bien el uso de medios de pago digitales no aumenta el M2, si permite hacer un uso más eficiente de esa liquidez al aumentar la velocidad de circulación de la misma. En palabras sencillas, hace que el dinero se mueva más rápido y que esté disponible más ágilmente para su utilización en la compra de bienes y servicios.

A más de la promoción y regulación implementada para promover estos medios de pagos y el Dinero Electrónico, la Ley Orgánica para el Equilibro de las Finanzas Públicas de 2016 incorporó como incentivo, un esquema de devoluciones de Impuesto al Valor Agregado (IVA): 2 puntos porcentuales son devueltos cuando se realizan pagos con Dinero Electrónico y 1 punto cuando se utilizan tarjetas de crédito, débito o prepago emitidas por entidades del sistema financiero nacional. Así mismo, se incorporó un beneficio de 3 años para los contribuyentes del Régimen Impositivo Simplificado (RISE) que paguen sus cuotas en Dinero Electrónico. De tal manera, estos actores se ven incentivados a usar este medio de pago dentro de sus actividades económicas. En este caso, se dispuso la devolución del 5% del valor de su cuota RISE en Dinero Electrónico.

Más allá de los incentivos descritos, el sistema de Dinero Electrónico fue objeto de una fuerte campaña de desprestigio generada desde varios actores de la banca privada para quienes el sistema no debía ser gestionado por el Banco Central sino por ellos. Esto afectó la confianza de la población hacia el uso de este modelo de medio de pago cuyas características de costos, facilidad de acceso y su inclusividad lo hacen una experiencia única en el mundo. Así mismo la falta de sentido de la urgencia y errores en ciertas decisiones le costaron la vida al sistema. Como la lectora o lector sabrá al momento, la competencia de gestionar Dinero Electrónico ha sido removida del Banco Central y entregada al sector privado. Resta ahora que los tomadores de decisión definan al menos metas y tarifas que propendan a la expansión del medio de pago en condiciones amigables para la población. De todas formas, la experiencia pionera en el mundo y todo el potencial que poseía (que al parecer nunca estuvo al alcance de la visión presidencial) ahora es parte ya de la historia. Ojalá en su momento el Ejecutivo Ecuatoriano no lamente haber matado el Dinero Electrónico en el Banco Central.

Notas

(1) En el año 2000, la Junta Bancaria creó un Fondo de Liquidez que operaba de manera bastante limitada e insuficiente.

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